土地管理法修訂沖刺 集體建設用地入市有望全國推開

劉展超2019-08-21 09:05:53來源:第一財經

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??土地管理法的修訂工作進展可謂“神速”。征地制度改革、集體經營性建設用地入市有望全國推開。

??十三屆全國人大常委會第十二次會議將在8月22日至26日在北京舉行,按照此前公布的會議議程,此次會議將審議土地管理法修正案草案(下稱“草案”)。

??這已經是該草案在八個月內的第三次上會審議,距離二審也僅僅過去兩個月。在剛剛過去的7月,中國人大網還將草案對外進行了為期一個月的公開征求意見。

??按照過往慣例,法律修正案一般歷經二審或三審后被表決通過。由于在征地制度和集體經營性建設用地入市方面做了較大修改,草案一旦表決通過后,將對當今農村土地制度以及城鄉土地市場的格局產生較大影響。

??集體建設用地入市將全國鋪開

??土地制度是國家的基礎性制度,事關經濟社會發展和民眾權益。作為土地領域的基本大法,土地管理法的“與時俱進”尤為重要。

??現行土地管理法自1986年公布以來,歷經了1988年第一次修正、1998年8月全面修訂、2004年8月第三次修正。

??而隨著我國工業化、城鎮化的快速推進和《物權法》的公布實施,農村土地管理制度改革受到社會各界廣泛關注。

??2018年12月23日,草案首次提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議。此時距離上輪土地管理法修訂,已經過去了14年。

??本輪土地管理法修訂的主要內容涉及土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度以及其他修改。這些也都是當前土地管理的難點和重點所在。這些修改內容的最終指向,也是城鄉建設用地市場統一的大目標。

??長期以來,農村集體土地所有權與國有土地所有權地位不對等,集體建設用地產權不明晰、權能不完整、實現方式單一等問題已經成為統籌城鄉發展的嚴重障礙。

??今年年初,中共中央、國務院下發的《關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》要求,在修改相關法律的基礎上,完善配套制度,全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革,加快建立城鄉統一的建設用地市場。

??為破解集體經營性建設用地入市的法律障礙,草案刪去了從事非農業建設使用土地的,必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定。草案明確,對土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途,并經依法登記的集體建設用地,允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。

??集體建設用地入市問題關系到當今土地供應格局的變化,對于一些房地產熱點城市,如果集體建設用地能夠順利入市,有望緩解國有建設用地相對緊張局面。

??中國城市和小城鎮改革發展中心學術委秘書長馮奎曾對第一財經記者表示,如果集體經營性建設用地直接入市,而不需要像過去那樣先收歸國有,將有多種效應:第一,它增加了產業用地,現在搞特色小鎮、搞鄉村振興的地從哪來,這就是一個有效渠道;第二,增加農民收入,原先集體經營性建設用地收歸國有,大部分收益會由政府獲得,農民分得比較少,以后有望改變;第三,改變了原先地方政府通過土地財政增收的辦法,他們需要更多地考慮轉型,這也是增量效應。

??按照草案一審稿,集體建設用地可以入市的條件是:土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途,并經依法登記的集體建設用地,且明確要求集體建設用地使用權人嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。

??截至目前,相關部門并未發布過全國集體經營性用地的統計數據,但曾有學者統計稱,全國大約有4000萬畝存量集體經營性用地。

??自2015年開始,經全國人大常委會授權,全國33個縣(市、區)開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市,宅基地制度改革試點。截至去年12月,33個試點地區集體經營性建設用地已入市地塊1萬余宗,面積9萬余畝,總價款約257億元,收取調節金28.6億元。

??一旦草案通過,意味著集體建設用地入市將不再局限在上述33個試點地區,而將是全面鋪開,可以入市的集體建設用地數量可能大幅增加。

??農業農村部農業經濟研究中心研究院廖洪樂曾對第一財經記者表示,集體建設土地入市此前在南部一些沿海省份已經有不少案例,待土地管理法修改后,這些做法就獲得了一種法律上的確認,也就有可能更大規模地推廣開來。

??在本輪土地管理法修訂之前,原國土資源部、住房和城鄉建設部已經在2017年批準了十多個城市利用集體建設用地建設租賃房的試點工作。如果草案最終通過,也意味著這項試點可能在更多城市推廣。

??廖洪樂認為,草案應該在兩個方面進行改進和調整:一是放寬可以入市的集體建設用地范圍,不要僅僅局限在“經營性用地”,這樣可以大大增加可以入市的集體建設用地規模;二是拓寬入市后的集體建設用地用途,讓其可以介入住房市場,比如利用集體建設用地建設租賃住房,建設保障性住房等。

??易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進曾對第一財經記者表示,當前租賃市場用地還是面臨很多壓力的,很多大城市供地力度不大,要在2020年形成相對好的租賃市場,類似集體建設用地必須有政策改革。后續此類用地入市的積極性將增加,這有助于擴大租賃用地來源,進而形成更好的租賃市場發展條件。

??保留征地口子

??雖然以后部分集體經營性建設用地可以直接入市,不用再經過“土地征收”環節,但土地管理法修訂仍然為征地留了“幾個口子”。

??原國土資源部部長姜大明曾撰文稱,多年來,土地征收制度在保障我國工業化、城鎮化對建設用地的需求方面作出了歷史性貢獻。但在實踐中,現行征地制度暴露出一系列突出問題。隨著征地規模和被征地農民數量逐年增加,征地引發的社會矛盾也逐年增多,導致涉及征地的信訪居高不下,群體性事件時有發生,社會風險加劇。

??此次土地管理法修訂意在縮小征地范圍,明確因政府組織實施基礎設施建設、公共事業、成片開發建設等六種情形需要用地的,可以征收集體土地。

??其中成片開發可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內,此外不能再實施“成片開發”征地,為集體經營性建設用地入市預留空間。

??2018年12月初次審議之后,針對草案一審稿中對征地情形的有關規定,一些全國人大常委會委員、人大代表和地方、部門、社會公眾建議,征地情形應與憲法、物權法等規定相一致,有關建設活動應符合規劃,進一步限定征地范圍。

??為此,草案二審稿作出修改,明確規定“為了公共利益的需要”可以依法實施征地,同時增加規定,確需征地的建設活動應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃,扶貧搬遷、保障性安居工程以及成片開發建設還應當納入國民經濟和社會發展年度計劃。

??草案二審稿還進一步完善了征地補償標準的規定,增加了區片綜合地價“至少每五年調整或者重新公布一次”的規定,還增加了對因征收農村村民住宅造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償的內容。

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